环球精选！如何看待2023年财政的发力程度？

主要观点

2023年市场期待财政成为助推经济复苏的主要抓手，那么从计划来看，财政发力程度如何？财政结构又有哪些特点？我们基于财政部公布的《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》（下文简称预算报告），来进行分析。

【资料图】

预算赤字虽然小幅扩张，但实际赤字基本上与2022年持平。综合平衡稳增长压力以及财政的持续性和稳健性，2023年预算财政赤字率为3.0%，预算赤字规模为3.88万亿，相较于2022年2.8%的赤字率和3.37万亿的预算赤字，均有所增加，但提升幅度有限。由于我们财政科目中存在结转结余及调入资金等多个科目，用来平衡预算赤字与实际赤字之间的差距，因而预算赤字率并不能代表实际当年财政资金收支情况。从包含了结调资金后的实际预算赤字来看，2023年财政发力情况与2022年基本持平。2023年预算财政收入同比增长6.7%，预算财政支出同比增长5.6%，预算实际赤字为5.78万亿，与2022年的5.70万亿的预算实际赤字和5.69万亿的实际实现赤字基本持平。按2023年预算确定3.88万亿赤字和3%的赤字率推算对应GDP为129.3万亿，以此估算，2023年预算实际赤字率为4.5%，较2022年预算确定的实际赤字率4.6%和最后实现的赤字率4.7%均微幅下降。而如果考虑到实际支出效果可能存在折扣，即年底出现一定程度的结余，实际的赤字将低于年初预算所确定的水平。

相对于2022年，2023年并未拓展新的财政收入来源。与2022年通过特殊金融机构和特许金融机构上缴1.65万亿利润补充财政收入相比，2023年财政并未显著的拓展财源。2023年使用了1.33万亿2022年的结余资金来弥补预算和实际赤字的缺口，另外0.58万亿则通过中央政府性基金和国有资本经营预算调入。因而，从收入来源上来看，并未有明显的新的来源拓展。

2023年政府性基金预算克制，对收支均未给予过高预期。2023年政府性基金预算收入为7.82万亿，相较于2022年9.86万亿的预算收入大幅下降，与2022年7.79万亿的实际政府性基金收入水平较为一致。这显示在2022年政府性基金收入大幅下滑之后，政府对2023年的预期较为现实。并未预期土地出让收入等政府性基金收入主要项目会显著增加，而是认为2023年可能继续保持与2022年相近水平。而政府性基金支出水平同样与2022年低位基本持平，2023年预算为11.8万亿，与2022年实际水平11.1万亿基本接近。

综合财政“四本账”来计算2023年的广义赤字，结果显示，2023年广义财政赤字规模为6.5%，较2022年实际水平增加0.1个百分点，较为接近，财政政策变化不大。细分来看，一般预算发力程度温和，一般财政收支差额较2022年仅扩大924亿元，与2022年相近。财政发力仍主要依赖于政府性基金，政府性基金赤字较2022年实际高出0.7万亿，较2021年和2019年实际值高出2.5万亿元。政府性基金依然是财政政策发力的主体。但能否完成预算的支出进度，依然有待继续观察，从过去几年情况来看，实际的结余往往大于预算，导致实际赤字往往低于预算。

按预算2023年政府债券供给7.68万亿，较2022年增加6600亿元，增量相对有限，主要在国债。2023年预算赤字38800亿元，对应的国债发行3.16万亿，一般地方债发行7200亿元，而新增专项债3.8万亿元。合计政府债券增加7.68万亿元。较2022年的7.02万亿元提升6600亿元，规模增幅有限。而其中主要是国债的增加，国债净融资额从2.65万亿增加至3.16万亿，增加5500亿元，一般地方债与2022年持平，专项债小幅高于2022年1500亿元。

风险提示：财政收入不及预期。

1、预算赤字基本上与2022年持平

收入来源未有新的拓展

出于稳增长的财政目标，2023年预算赤字规模小幅提升，但考虑预算的持续性和稳定性，预算赤字提升幅度有限。综合平衡稳增长压力以及财政的持续性和稳健性，2023年预算财政赤字率为3.0%，较2022年上升0.2个百分点。预算赤字规模为3.88万亿，相较于2022年2.8%的赤字率和3.37万亿的预算赤字，均有所增加，但提升幅度有限。

预算实际赤字规模小幅扩张，而预算实际赤字率小幅收缩。由于我们财政科目中存在结转结余及调入资金等多个科目，用来平衡预算赤字与实际赤字之间的差距，因而预算赤字率并不能代表实际当年财政资金收支情况。我们从预算收支情况来看，2023年预算财政收入同比增长6.7%，预算财政支出同比增长5.6%，预算实际赤字为5.78万亿，较2022年的5.70万亿的预算实际赤字和5.69万亿的实际实现赤字均微幅增加。按2023年预算确定3.88万亿赤字和3%的赤字率推算对应GDP为129.3万亿，以此估算，2023年预算实际赤字率为4.5%，较2022年预算确定的实际赤字率4.6%和最后实现的赤字率4.7%均微幅下降。

2023年使用了1.33万亿2022年的结余资金来弥补预算和实际赤字的缺口，另外0.58万亿则通过中央政府性基金和国有资本经营预算调入。按预算草案，预算中实际赤字和预算赤字差额为1.90万亿，这部分资金缺口主要来自两部分。一部分是往年结余，其中，中央从预算稳定调节基金调入1500亿元，地方从结转结余资金调入1.18万亿元。而其余则是通过从政府性基金和国有资本经营预算调入所得，其中从中央政府性基金调入5000亿元，从国有资本经营预算调入750亿元。与2022年通过特殊金融机构和特许金融机构上缴1.65万亿利润补充财政收入相比，2023年财政并未显著的拓展财源。

纳入结转结余和调入资金之后，2023年预算实际赤字为5.78万亿，比2022年实际水平增加924亿，预算实际赤字率为4.5%，较2022年实体水平降低0.2个百分点，与2022年较为接近。因而预算内财政相对于2022年较为接近。而如果考虑到实际支出效果可能存在折扣，即年底出现一定程度的结余，实际的赤字将低于年初预算所确定的水平。

2、政府性基金预算克制

广义赤字与2022年基本持平

考虑到政府性基金结转结余为7393亿元，因而2023年政府性基金总收入来源为8.56万亿，政府性基金收支缺口3.24万亿。这部分主要来自新增专项债3.8万亿，这部分专项债在补充完政府性基金缺口之后，剩余的5000亿调入一般预算，600亿调入结转结余。

国有资本经营预算收入为5358亿元，同比降低5.8%，国有资本经营预算盈余收缩。全国国有资本经营预算支出3469亿元，同比增长2.2%。2023年的国有资本经营预算盈余为1690亿元，盈余较2022年减少了404亿元。

社保基金预算当年结余进一步扩大。社保基金预算收入小幅高出支出增速，结余进一步扩大。其中社保基金预算收入10.9万亿，同比增长了7.7%。而社保预算支出为9.8万亿，同比增长了7.2%。疫情之后2021年社保转为结余，2021年实际结余0.69万亿，2022年实际结余为1.00万亿，2023年预算结余为1.13万亿，社保基金盈余将进一步扩大。

3、政府债券供给较2022年增加6600亿元

主要是国债增加

债务限额均有所提升，中央赤字占比提升。2023年中央财政国债债务限额为29.86万亿，相比2022年的26.70万亿，增幅达12%；2023年地方政府一般债务限额为16.55万亿，相比2022年的15.83万亿，增幅为5%。从赤字结构看，考虑地方债务问题逐渐凸显， 2023年依旧延续中央赤字占比提升的趋势，中央继续加杠杆。2023年预算赤字规模为3.88 万亿，相较2022年增加约5100亿，其中，中央赤字和地方赤字规模分别为3.16万亿和0.72万亿，中央赤字占比81.4%。相较于2022年中央赤字和地方赤字分别为2.65万亿和0.72万亿的规模和78.5%的中央赤字占比，2023年中央赤字占比进一步提升。

从债券供给来看，2023年政府债券供给较2022年增加6600亿元，主要在国债。2023年预算赤字38800亿元，对应的国债发行3.16万亿，一般地方债发行7200亿元，而新增专项债3.8万亿元。合计政府债券增加7.68万亿元。较2022年的7.02万亿元提升6600亿元，规模增幅有限。而其中主要是国债的增加，国债净融资额从2.65万亿增加至3.16万亿，增加5500亿元，一般地方债与2022年持平，专项债小幅高于2022年1500亿元。

如果经济复苏不及预期，不排除通过盘活限额和余额之间空间，进一步加大专项债发行的可能。2022年下半年在继续发挥稳增长效率的要求下，政策盘活限额与余额之间的5000亿元专项债额度，导致实际发行的专项债规模高于预算规模。因而2023年如果实际的经济表现不及预期，或者政策需要发挥化解地方政府债务等功能，那么存在进一步加大专项债或者再融资债发行规模的可能，这会导致全年政府债券供给高于预算，但具体落地情况依然有待观察。

风险提示

财政收入不及预期。

注：本文节选自国盛证券研究所于2023年3月9日发布的研报《如何看待2023年财政的发力程度？》，研报分析师：杨业伟 S0680520050001 ；赵增辉 S0680522070005

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