中信债券：美国金融监管存在什么问题？-环球短讯

核心观点

美国实行多头、分业监管的金融监管体系。存款机构监管体系方面，美国采用"双轨多头"体系, 每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。当前美国银行监管问题主要在于2008年金融危机后颁布的严格限制金融行业的法案从2018年开始逐步放松，非系统性重要银行的监管要求不断降低，由此埋下美国银行业的风险隐患。

美国实行多头、分业监管的金融监管体系。"多头"是指美国针对分业需求设立了多个监管主体。当一个金融机构从事受监管的业务时，会由针对机构特性的监管机构以及针对业务性质的监管机构共同监管。例如美国银行会因为吸收存款的机构特性受到联邦或州层面以及联邦存款保险公司（FDIC）等机构的监管，若存款机构参与证券市场，则也会收到证监会的监管。

(资料图)

美国监管体系看似完备但过于复杂，存在一定监管效率低下的问题，因而2010年设立了统一的监管机构。分业监管体系导致美国监管职责分散在多个监管机构，监管机构之间存在重叠的监管范围，缺乏统一的监管者，监管也会存在盲点以及效率较低的问题。2010年，美国通过《多德-弗兰克法案》对金融监管体系进行了多方面改革，其中包括但不限于建立金融稳定监管委员会（FSOC）作为统一的监管者，改善系统性风险监测不足的问题；创建了消费者金融保护局（CFPB）以增强消费者保护。

美国存款机构监管体系：美国存款机构监管为"双轨多头"体系。"双轨"是指每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。双轨监管主要是由于美国银行的双轨注册制，即存款机构可以在联邦政府注册，也可以在各州注册。此外，美国对于不同规模银行的监管设立了差异化的资本要求。监管资本由一级资本（包括普通股一级资本CET1和其他一级资本AT1）以及二级资本构成。基于银行资产总规模、跨境业务规模、非银资产、表外风险暴露等指标，监管机构将美国银行分为五个类别，并制定了相应差异化的监管要求。

当前美国银行监管的问题是什么？在2008年金融危机后，国会2010年通过了《多德-弗兰克法案》，对于银行监管进行了全面的改革，通过改善金融体系的问责制和透明度促进美国金融稳定，解决"大而不倒"的问题以保护美国纳税人，以及保护消费者免受金融服务滥用的影响。随着时间推移，银行业认为经济已经恢复，而《多德-弗兰克法案》中的要求过于严格，因此2018年《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》大幅放松了总资产低于2500亿银行的监管要求，同时2019年非系统重要性银行的流动性要求也被降低。

过往危机的发生都有金融监管放松的原因，此轮硅谷银行、签名银行的倒闭也是此前多次金融监管放松的结果。在2008年全球金融危机前，美国逐步放松对于金融监管的要求，1999年不再限制商业银行开展投资银行业务，2000年《商品期货现代化法》降低了对衍生品的监管，允许金融机构过度合并、扩张（导致"大而不能倒"银行的出现）等。而近几年对于监管分类下限阈值的提升、流动性要求的放松等调整导致了非系统性银行的监管逐渐薄弱，因而埋下未来美国银行风险的种子。

正文

美国实行多头、分业监管的金融监管体系。存款机构监管体系方面，美国采用“双轨多头”体系, 每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。当前美国银行监管问题主要在于2008年金融危机后颁布的严格限制金融行业的法案从2018年开始逐步放松，非系统性重要银行的监管要求不断降低，由此埋下美国银行业较为脆弱的隐患。

美国金融监管体系

美国实行多头、分业监管的金融监管体系。“多头”是指美国针对分业需求设立了多个监管主体。当一个金融机构从事受监管的业务时，会由针对机构特性的监管机构以及针对业务性质的监管机构共同监管。例如美国银行会因为吸收存款的机构特性受到联邦或州层面以及联邦存款保险公司（FDIC）等机构的监管，若存款机构参与证券市场，则也会收到证监会的监管。

美国监管体系看似完备但过于复杂，存在一定监管效率低下的问题，因而2010年设立了统一的监管机构。分业监管体系导致美国监管职责分散在多个监管机构，监管机构之间存在重叠的监管范围，缺乏统一的监管者，监管也会存在盲点以及效率较低的问题。2010年美国通过《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称为《多德-弗兰克法案》）对金融监管体系进行了多方面改革，其中包括但不限于建立金融稳定监管委员会（FSOC）作为统一的监管者，改善系统性风险监测不足的问题；创建了消费者金融保护局（CFPB）以增强消费者保护。

美国存款机构监管体系

美国存款机构监管为“双轨多头”体系。“双轨”是指每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。双轨监管主要是由于美国银行的双轨注册制，即存款机构可以在联邦政府注册，也可以在各州注册。存款机构主要分为三类：商业银行、储蓄信贷协会（S&L）和信用合作社。全国性银行以及联邦储蓄协会（federal savings associations）的注册当局为美国货币监理署（OCC），因而主要受到美国货币监理署的监管。为联邦储备系统成员的州立银行则主要监管机构为美联储，州立储蓄协会以及非联邦储备系统成员的州立银行的主要监管机构为FDIC。联邦信用社的主要监管机构为国家信用社管理局（NCUA），州立信用社由各自州监管。此外，全国性银行、州立银行以及储蓄协会也被FDIC监管，因为其规定限额内存款受到FDIC存款保险保护。

美国对于不同规模银行设立了差异化的资本要求。监管资本由一级资本（包括普通股一级资本CET1和其他一级资本AT1）以及二级资本构成。基于银行资产总规模、跨境业务规模、非银资产、表外风险暴露等指标将美国银行分为五个类别，并相应制定了对应的监管要求。根据美国资本监管规则，（1）美国全球系统重要性银行（GSIB）和总资产7000亿美元及以上或跨司法管辖区活动规模高于750亿美元的公司（在美国监管类别分别为第I类和第II类）需遵守一系列全面的最低资本要求和资本缓冲要求，基于高级法计量风险加权资产。一级资本比率最低要求为6%，其中普通股一级（CET1）资本比率最低要求为4.5%。此外，资本留存缓冲（Capital Conservation Buffer，CCB）比率为2.5%，反周期资本缓冲（Countercyclical capital buffer，CCyB）比率由国家监管机构自行决定从0%到2.5%，此外，I类银行还需要满足GSIB资本附加费的要求。（2）对于所有总资产1000亿美元及以上的公司（在美国监管分类中为第I类至第IV类）须遵守一系列独立的最低资本要求与资本缓冲要求，银行和公司基于标准法计量风险加权资产。对于第一类与第二类银行与公司需同时满足这两组资本要求，受到更严格的监管约束。

当前美国银行监管的问题是什么？

金融危机后，2010年通过的《多德-弗兰克法案》为银行业设立了严格的监管要求。在2008年金融危机后，国会2010年通过了《多德-弗兰克法案》，对于银行监管进行了全面的改革，通过改善金融体系的问责制和透明度促进美国金融稳定，解决“大而不倒”的问题以保护美国纳税人，以及保护消费者免受金融服务滥用的影响。具体而言，《多德-弗兰克法案》提高了所有银行的最低资本要求，并且施加了沃尔克规则（实际上直到2015年才真正对银行施加限制），限制银行进行自营交易与投资或赞助私募股权基金与对冲基金，以一定程度上将投资银行与商业银行分离。《多德-弗兰克法案》还要求银行进行额外的内部监管，必须进行压力测试并向监管机构报告。

2018年《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》大幅放松了总资产低于2500亿银行的监管要求。随着时间推移，银行业对于《多德-弗兰克法案》的不满声音越来越强烈，认为经济已经恢复，而法案中的要求过于严格，一些条款需要放松，这推动了《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》2018年通过，该法案放松了2010年《多德-弗兰克法案》的一些限制：（1）将III类银行总资产下限阈值从500亿美元提升至2500亿美元，放松了总资产低于2500亿美元银行的压力测试，资产规模在1000至2500亿美元的银行压力测试由每年一次改为每两年一次，不再需要提供“不利”（adverse）压力测试情景，因而压力测试情景数量由三个（基线情形，不利情形，极端不利情景）减少至两个，而规模在1000亿美元以下的银行不要求压力测试；（2）互助存款不再被视为经济存款，因而此前资本不足的机构不得接受或索取经济存款、不得提供明显高于正常市场现行利率的存款利率的条例不再对互助存款构成限制；（3）资产不高于100亿美元的银行免于遵守沃尔克规则，因而小银行可以进行投机性投资。

并且，2019年非系统重要性银行的流动性要求也被降低。2019年FDIC降低了总资产低于7000 亿美元的银行的流动性要求：（1）属于第三类银行且加权短期批发资金低于750亿美元的银行降低 LCR 为此前要求阈值的 85%；（2） 第四类银行且加权短期批发资金为500亿美元及以上但低于750亿美元的银行，降低LCR为此前要求阈值的 70%；（3） 第四类银行且短期批发资金低于500亿美元的银行取消了LCR要求。

过往危机的发生都有金融监管放松的原因，此轮硅谷银行、签名银行的倒闭也是此前多次金融监管放松的结果。在2008年全球金融危机前，美国逐步放松对于金融监管的要求，1999年不再限制商业银行开展投资银行业务，2000年《商品期货现代化法》降低了对衍生品的监管，允许金融机构过度合并、扩张（导致“大而不能倒”银行的出现）等。而近几年对于监管分类下限阈值的提升、流动性要求的放松等调整导致了非系统性银行（硅谷银行、签名银行总资产规模均在2500亿美元以下）的监管逐渐薄弱，因而埋下未来美国银行风险的种子。

本文节选自：中信证券研究部已于2023年4月19日发布的《债市启明系列—美国金融监管存在什么问题？》报告，具体分析内容（包括相关风险提示、披露信息等）请详见报告。

报告分析师：中信证券首席经济学家明明执业证书编号: S1010517100001

首席资管与利率债分析师：章立聪执业证书编号: S1010514110002；周成华执业证书编号: S1010519100001；彭阳执业证书编号: S1010521070001

首席信用债分析师：李晗执业证书编号: S1010517030002；徐烨烽执业证书编号: S1010521050002；丘远航执业证书编号: S1010521090001

大类资产首席分析师：余经纬执业证书编号: S1010517070005；赵云鹏执业证书编号: S1010521120002；秦楚媛执业证书编号: S1010523020001

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